โคเปนเฮเกนแอคคอร์ดกับเกมส์เจรจาเรื่องโลกร้อน

โคเปนเฮเกนแอคคอร์ดกับเกมส์เจรจาเรื่องโลกร้อน

บัณฑูร เศรษฐศิโรตม์

MEAs Watch สกว.ฝ่ายสวัสดิภาพสาธารณะ

7 กุมภาพันธ์ 2553

          ในการเจรจาเรื่องโลกร้อนที่โคเปนเฮเกนเมื่อวันที่ 19 ธันวาคม 2552 ประเทศสมาชิกอนุสัญญาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศไม่ได้มีมติให้การรับรองเอกสารที่เรียกว่า “โคเปนเฮเกนแอคคอร์ด” (Copenhagen Accord :CA) เป็นเพียงการบันทึกรับทราบ (takes note) ว่ามีเอกสารฉบับนี้อยู่ ดังนั้นเอกสาร CA จึงมิได้มีสภาพบังคับให้ประเทศที่พัฒนาแล้วต้องส่งเป้าหมายการลดก๊าซเรือนกระจก หรือให้ประเทศกำลังพัฒนาต้องส่งแนวทางการลดก๊าซเรือนกระจก ภายในวันที่ 31 มกราคม 2553 ตามที่กำหนดไว้ในเอกสาร

          เป็นที่ทราบกันดีว่า เอกสาร CA เกิดขึ้นและผลักดันโดยกลุ่มประเทศที่พัฒนาแล้ว และอาศัยกระบวนการล็อบบี้อย่างหนักโดยการเชิญผู้นำประเทศต่างๆ รวม 26 ประเทศมาประชุมร่วมกันในวันที่ 18 ธันวาคม 2553 ก่อนวันสุดท้ายของการเจรจาที่โคเปนเฮเกน  ซึ่งเป็นสาเหตุสำคัญส่วนหนึ่งที่ทำให้เอกสาร CA ไม่เป็นที่ยอมรับจากประเทศอื่นๆ ที่เป็นสมาชิกอนุสัญญา เนื่องจากเห็นว่าเป็นกระบวนการที่ไม่โปร่งใสและขาดการมีส่วนร่วมของประเทศสมาชิก ในขณะนี้  CA จึงเป็นเอกสารที่มีสถานะเป็น “ข้อตกลงที่ผูกพันทางการเมือง” เป็นผลลัพธ์ของการประชุมที่นอกเหนือไปจากความคาดหวังเดิมที่ตั้งไว้ ซึ่งต้องการให้ได้ข้อสรุปเรื่องพันธกรณีลดก๊าซสำหรับประเทศที่พัฒนาแล้วหลังปี 2555 ภายใต้พิธีสารเกียวโต (กลุ่มเจรจา AWG-KP) และความตกลงหรือพิธีสารใหม่ที่มีผลผูกพันทางกฎหมายจากกลุ่มการเจรจาภายใต้อนุสัญญาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (กลุ่มเจรจา AWG-LCA)

          อย่างไรก็ตาม เมื่อวันที่ 18 และ 25 มกราคม 2553 ได้มีจดหมายจากนาย Yvo de Boer เลขาธิการของอนุสัญญาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศส่งไปยังประเทศสมาชิกเพื่อเชิญชวนให้ประเทศสมาชิก “สร้างความสัมพันธ์หรือเป็นภาคี” (associate) กับโคเปนเฮเกนแอคคอร์ด โดยการให้ประเทศสมาชิกส่งจดหมายไปยังเลขาธิการของอนุสัญญาฯ ภายในวันที่ 31 มกราคม 2553 ตามที่กำหนดใน CA  เมื่อตรวจสอบจากเวปไชด์ของสำนักเลขาธิการอนุสัญญาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศเมื่อวันที่ 3 กุมภาพันธ์ ปรากฏว่ามีประเทศต่างๆ ส่งเอกสารเพื่อสร้างความสัมพันธ์กับ CA แล้ว จำนวน 59 ประเทศ แยกเป็นประเทศกำลังพัฒนา 22 ประเทศ และประเทศที่พัฒนาแล้ว 37 ประเทศ

ประเทศกำลังพัฒนาที่ส่งเอกสารไปแล้ว เช่น บราซิล แอฟริกาใต้ อินเดีย จีน อินโดนีเซีย สิงคโปร์ คอสตาริกา จอร์เจีย อิสราเอล มัลดีฟ เกาะมาร์แชล เกาหลีใต้ เป็นต้น ประเทศเหล่านี้ระบุแนวทางการลดก๊าซเรือนกระจกในลักษณะ แตกต่างกันไป บางประเทศเช่น บราซิลได้กำหนดเป้าหมายการลดก๊าซ 36.1-38.8% ภายในปี 2020 และมีรายละเอียดว่าจะดำเนินการลดก๊าซจากกิจกรรมใดบ้าง บางประเทศ เช่น สิงคโปร์ได้กำหนดเป้าหมายการลดก๊าซ 16% จากระดับปล่อยปกติ (BAU) ภายในปี 2020 โดยไม่มีรายละเอียดว่าจะมีแนวทางอย่างไรให้ลดก๊าซได้ตามเป้าหมาย

ส่วนประเทศที่พัฒนาแล้วที่ได้ส่งเอกสารสร้างความสัมพันธ์กับ CA ได้แก่ ออสเตรเลีย แคนาดา โครเอเชีย สหภาพยุโรป (28 ประเทศ) ญี่ปุ่น คาซัคสถาน นิวซีแลนด์ นอร์เวย รัสเซีย และสหรัฐอเมริกา  ตัวเลขเป้าหมายการลดก๊าซของประเทศเหล่านี้ที่ส่งไปยึดตามตัวเลขเดิมที่เคยประกาศไว้ก่อนการประชุมโลกร้อนที่โคเปนเฮเกน เช่น สหรัฐใช้เป้าหมายลดก๊าซ 17% จากระดับปล่อยในปี 2005 ภายในปี 2020  ทางสหภาพยุโรปเสนอเป้าหมายลด 20-30 % จากระดับปล่อยในปี 1990 ภายในปี 2020

ในแง่เนื้อหาของเอกสาร CA มีหลายองค์กรได้ให้ข้อคิดเห็น ข้อวิเคราะห์ ข้อคำถามหลายประการในเชิงข้อควรระมัดระวังต่อการสร้างสัมพันธ์กับเอกสาร CA โดยเฉพาะองค์กรในประเทศกำลังพัฒนา ตัวอย่างเช่น สถานะทางกฎหมายของเอกสาร CA ภายหลังจากที่ประเทศสมาชิกได้แจ้งเอกสารสร้างความสัมพันธ์ ผลผูกพันต่อจุดยืนทางการเมืองในการเจรจาเรื่องโลกร้อนปีนี้ซึ่งจะอาจมีผลเปลี่ยนแปลงระบอบความตกลงระหว่างประเทศเรื่องโลกร้อน  เนื้อหาในเอกสาร CA ซึ่งไม่ได้กำหนดตัวเลขเป้าหมายการลดก๊าซสำหรับประเทศที่พัฒนาแล้ว (ให้แต่ละประเทศเสนอมาโดยอิสระ) การเพิ่มความรับผิดชอบในการลดก๊าซให้กับกลุ่มประเทศกำลังพัฒนามากขึ้น (เรื่องการกำหนดแนวทางการลดก๊าซ เรื่องการจัดทำรายงานบัญชีการลดก๊าซและแนวทางลดก๊าซ เรื่องการตรวจสอบกิจกรรมลดก๊าซทางอ้อม) ซึ่งอาจไม่สอดคล้องกับหลักการความรับผิดชอบร่วมกันในระดับที่แตกต่างที่มีอยู่ในอนุสัญญาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ  ความไม่ชัดเจนเกี่ยวกับสถานะของพิธีสารเกียวโตหลังปี 2555 เรื่องความสัมพันธ์ระหว่างเอกสาร CA กับเอกสารเจรจาในกลุ่ม AWG-KP และกลุ่ม AWG-LCA ซึ่งมีเนื้อหาหลายส่วนขัดแย้งกันอยู่ โดยเฉพาะแนวทางและเป้าหมายการลดก๊าซเรือนกระจก ฯลฯ

จากประเด็นคำถามและข้อสังเกตต่างๆข้างต้น ทำให้เกิดคำถามตามมาว่าเพราะเหตุใดจึงมีประเทศ 59 ประเทศได้ส่งเอกสารสร้างความสัมพันธ์กับ CA

สำหรับประเทศกำลังพัฒนาที่ปล่อยก๊าซเรือนกระจกในระดับสูง ซึ่งถูกกดดันให้ยอมรับพันธกรณีมากขึ้น ได้แก่ บราซิล แอฟริกาใต้ อินเดีย และจีน (ได้รวมกลุ่มกันเรียกว่ากลุ่ม BASIC ตามชื่อประเทศภาษาอังกฤษ) การยอมรับพันธกรณีลดก๊าซตามเนื้อหาใน CA ซึ่งให้เสนอแนวทางลดก๊าซได้อย่างอิสระและไม่มีกรอบเป้าหมายรวม นับว่ามีพันธกรณีน้อยกว่า ปลอดภัยกว่าเมื่อเทียบกับเป้าหมายการลดก๊าซที่อยู่ในโจทย์การเจรจาภายใต้อนุสัญญาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ  (กลุ่ม AWG-LCA) ซึ่งในเอกสารเจรจาฉบับล่าสุด มีทางเลือกให้กลุ่มประเทศกำลังพัฒนาลดก๊าซอย่างมีนัยสำคัญหรือให้ลด 15-30% จากระดับที่ปล่อยแบบปกติ นอกจากนี้ ตามเอกสาร CA ยังมีโอกาสที่จะได้รับการสนับสนุนทางการเงินและเทคโนโลยีจากประเทศที่พัฒนาแล้ว

ในแง่สหภาพยุโรป ซึ่งมีท่าทีชัดเจนต้องการล้มพิธีสารเกียวโตเนื่องจากตามเนื้อหาในพิธีสารเกียวโตไม่บังคับการลดก๊าซสำหรับกลุ่มประเทศกำลังพัฒนา ไม่เป็นเงื่อนไขที่ทำให้สหรัฐยอมรับพันธกรณีการลดก๊าซ สหภาพยุโรปจึงแบกรับภาระสูงในการลดก๊าซภายใต้พิธีสารเกียวโต นอกจากนี้สหภาพยุโรปยังอ้างว่า ตามสถานการณ์การปล่อยก๊าซในปัจจุบัน ประเทศที่ถูกบังคับลดก๊าซตามพิธีสารมีปริมาณปล่อยก๊าซรวมเพียง 1 ใน 3 ของปริมาณก๊าซทั้งโลก ดังนั้นพิธีสารเกียวโตจึงไม่มีประสิทธิผลในการแก้ไขปัญหาโลกร้อนได้จริง ตามเอกสาร CA ซึ่งดึงประเทศสหรัฐ ประเทศกำลังพัฒนาเข้ามาร่วมรับภาระลดก๊าซมากขึ้น จึงตอบสนองกับความต้องการของสหภาพยุโรป (แม้ว่าการลดก๊าซตามแนวทางของ CA จะไม่เพียงพอต่อการแก้ไขปัญหาโลกร้อน ทั้งนี้ จากตัวเลขที่ประเทศที่พัฒนาแล้วเสนอมา การลดก๊าซของกลุ่มประเทศที่พัฒนาแล้วจะอยู่ในช่วง 13-19% ซึ่งต่ำกว่าระดับที่นักวิทยาศาสตร์เสนอไว้ คือ 25-40% ภายในปี 2020)

สำหรับสหรัฐอเมริกา ซึ่งถูกกดดันมาโดยตลอดให้ยอมรับพันธกรณีลดก๊าซ หรือเข้าเป็นภาคีความตกลงระหว่างประเทศด้านโลกร้อน ตามแนวทางลดก๊าซแบบอิสระที่กำหนดไว้ในเอกสาร CA ทำให้สหรัฐสามารถเสนอเป้าหมายการลดก๊าซให้สอดคล้องกับเป้าหมายการลดก๊าซที่กำหนดไว้ในร่างกฎหมายโลกร้อนของสหรัฐได้ (Clean Energy and Security Act 2009) ซึ่งสหรัฐก็ทำเช่นนั้นในการส่งเอกสารแสดงความสัมพันธ์กับ CA

การทำให้เอกสาร CA ยังคงมีชีวิตอยู่ต่อไปจึงเป็นเกมส์การเจรจาเรื่องโลกร้อนที่ตอบสนองผลประโยชน์แห่งชาติของหลายกลุ่มประเทศ แต่สร้างความเสี่ยงสูงต่อการแก้ไขปัญหาโลกร้อนให้เกิดผลได้จริงอย่างที่ทุกประเทศต่างเรียกร้อง
หมายเหตุ : บทความนี้เผยแพร่ครั้งแรกทางหนังสือพิมพ์โพสต์ทูเดย์ ฉบับวันเสาร์ ที่ 6 กุมภาพันธ์  2553